Hogyan lesz itt rendszerváltás?
Ahogy azt az alkotmányjogászok elképzelik
Heidelbergben összeültek magyar, német és lengyel alkotmányjogászok, hogy megvitassák a Tisza-kétharmad lehetőségeit az ígért rendszerváltás beteljesítésére. Mit tanulhatunk a lengyelektől? Mik a NER utáni rendszerváltás kulcskérdései? Mi az, amit gyorsan el kell intézni, és milyen átfogóbb közjogi reformok kellenének középtávon?
Többnapos brainstormingban vettem részt a múlt héten a németországi Heidelbergben, a Max Planck Intézet összehasonlító közjogra és nemzetközi jogra szakosodott kutatóintézetének szimpóziumán. (A Max Planck Intézet egy független német kutatóintézet-hálózat, ami a tudomány minden területén elsősorban az alapkutatásra fókuszál. Nem kormányzati, de szerepét tekintve leginkább az MTA-hoz hasonlítható.) A téma a NER utáni rendszerváltás lehetőségei és nehézségei voltak, és a magyar hozzászólókon kívül részt vettek például olyan lengyel jogászok, akiknek van némi know-how-ja az ügyben, hiszen közelről követték, vagy akár alakították a kétciklusnyi PiS-es kormányzás után 2023 végén elkezdődött, és eléggé felemásra sikerült jogállami helyreállítást. A nyilvánosságban is viszonylag ismert nagyágyúk Adam Bodnar korábbi lengyel igazságügyi miniszter (akit a jogállami helyreállítás lassúságára hivatkozva rúgott ki Donald Tusk a kormányából), illetve Laura Kövesi, az Európai Ügyészség (EPPO) leköszönő román vezetője voltak, de felszólalt például Jakab András is, akit magyar létére osztrák színekben választottak bírónak a strasbourgi Európai Emberi Jogi Bíróságba. (A teljes programot itt lehet megnézni.)
Részletes, riportjellegű beszámolót nem várhattok tőlem, az előadások és a vita ugyanis Chatham House-szabály alatt zajlottak: ez azt jelenti, hogy ha akar, mindenki beszámolhat a nyilvánosságnak arról, amit ő mondott, de a többiek mondandójáról csak általánosabban lehet nyilvánosan írni. A diszkréció oka nem az, hogy a szervezők mondjuk a leendő magyar kormány vagy bárki más elől el akarnák titkolni a sok okosságot, hanem hogy az elhangzottakat egy teljes blogposzt-sorozatban fogjuk publikálni angolul a Verfassungsblog nevű jogi szakblogon május folyamán.
Addig is viszont a Gemišt olvasói abszolút Chatham House-kompatibilisen értesülhetnek a legfőbb pontokról, a saját előadásom – a sarkalatos törvények – kapcsán kicsit részletesebben is. Előbb viszont jöjjön néhány égetőbb kérdés, amiket Magyar Péter kormányának mielőbb, ideálisan néhány hónapon belül rendezni kell: alkotmányozás, elfideszesített Alkotmánybíróság, oligarchák, Európai Ügyészség.
Új alkotmányt írni öntökönszúrás, módosítás bőven elég
Csaknem teljes egyetértés volt abban, hogy bár politikailag az április 12-i eredmény valóban különleges, és a kétharmados tiszás többség soha nem látott legitimációval bír, egy teljesen új alkotmányt írni nemcsak indokolatlan lenne, de számos politikai kockázatot is rejtene. Például tovább erősítené a politikai polarizációt. Azok után, hogy 2012-ben a Fidesz írt egy egypárti alkotmányt, amit a társadalom ellenzéki fele nem érzett magáénak, nem érdemes ezt a hibát ellenkező előjellel újra elkövetni.
Vagyis a jó megoldás egy átfogó módosítás lenne, de persze jó kérdés, hogy mi lenne itt a koncepció. Ha eltávolítanák a tizenöt módosítást az Alaptörvényből és helyreállítanák a 2012-es kezdeti állapotot, akkor gyakorlatilag, tartalmilag majdhogynem az 1989-es alkotmány maradna meg, csak más struktúrában.
A 2011-es alkotmányozást övező felháborodás ellenére ugyanis az Alaptörvény kezdeti formájában valójában nagyon hasonlított a megelőző alkotmányhoz, csak a struktúra változott meg és leöntötték némi konzervatív-nemzeti mázzal. Azonban egy igazi plurális demokrácia megalapozásához ez nem lenne elég, néhány korábbról megmaradt intézményi berögződést is meg kellene változtatni (mint például a sarkalatos törvények rendszerét, erre lentebb visszatérek). És persze nagyon valószínű, hogy lennének olyan alkotmánymódosítások is, amiket a konkrét politikai helyzet motivál: például az a cél, hogy kulcsfontosságú intézményeket visszavegyenek a fideszes kinevezettek irányítása alól. Mivel törvényeket semmisíthet meg, a legfontosabb ezek közül az Alkotmánybíróság, aminek a sorsa kapcsán már sokkal inkább ellentmondó vélemények hangzottak el az előadásokon és a vitában.
Ki kell-e rúgni az alkotmánybírókat?
Nem jogászok számára talán nem teljesen egyértelmű, hogy miért merül fel a kérdés, de az alkotmányjogászok közt nagyjából konszenzus van abban, hogy a magyar Alkotmánybíróság évek óta nem látja el a feladatát, és nem képez ellensúlyt a parlamenti többséggel szemben. Olyannyira nem veszik komolyan a magyar AB-t már a szakmában, hogy egy korábbi konferencián gyakorlatilag körberöhögték az egyik közép-európai (tehát nem magyar) kollégát, aki érdemben elemezgetni próbálta az AB valamelyik friss döntését, mondván: minek foglalkozik azzal, az AB nem egy önálló, független tényező. A politikailag érzékeny ügyekben az elfideszesített AB az utóbbi években változatos módszereket vetett be a konfliktuskerülésre: például addig halogatták a döntést, mire az ügy lényegtelenné vált, vagy nagyon nyilvánvalóan alkotmányellenes ügyekben is a törvény megsemmisítése helyett alkotmányos követelményt állapítottak meg (azaz megmondták a bíróságoknak, hogyan értelmezzék, alkalmazzák a szabályt alkotmánykonform módon).
És persze sokszor meglépték azt is, hogy simán leokéztak ordítóan alkotmányellenes jogalkotást. Még AB-elnök korában maga Sulyok Tamás dicsekedett el vele egy konferencián, hogy nem is annyira feladatuk nekik a parlamentet ellensúlyozni, hanem inkább a bíróságok kontrolljára és az alkotmányjogi panaszra helyezték át a fókuszt.
Az Alkotmánybírósággal kapcsolatosan radikális és visszafogott megoldási ötletek is felmerültek, nagyjából háromfelé lehet kategorizálni a forgatókönyveket. Az alábbiak közül kétharmad birtokában bármelyiket jogszerűvé tudja tenni a kétharmados Tisza-többség egy alkotmánymódosítással, csak ez persze pont olyan kétes módszer lenne, mint amikor a Fidesz módosítgatta az alkotmányt, ha érdeke úgy kívánta. (A sors iróniája, hogy épp a fideszes kétharmad írta az Alaptörvénybe, hogy az Alkotmánybíróság érdemben nem vizsgálhatja felül az alkotmánymódosításokat, azaz tényleg minden kontrollt kivett az alkotmánymódosítások fölül.)
Viszont az alkotmánybírók lecserélése során Alaptörvényen kívül az EU-jognak és az Európai Emberi Jogi Egyezménynek is meg kellene felelni, amelyek komolyan veszik a bírói függetlenség garanciáit – ehhez tartozik az elmozdíthatatlanság is. A problémát árnyalja persze, hogy egy alkotmánybíró nem feltétlenül ugyanolyan elbírálás alá esik ebből a szempontból, mint egy rendes bíró bármelyik polgári-, közigazgatási- vagy büntetőbíróságon, hiszen az alkotmánybíráskodás maga valamennyire politikai műfaj, ahol az alkotmánybírók – főleg a normakontroll révén – a parlamenti többség ellensúlyaként viselkednek. Ideális esetben. És itt jön be az első radikális szcenárió.
1. Kirúgni az összes alkotmánybírót, és újakat választani
Ezt azzal lehetne megalapozni, hogy az Alkotmánybíróság (AB) nem tölti be a funkcióját, hiszen évek óta nem viselkedik a parlamenti többség ellensúlyaként. Mindez azt is megkövetelné, hogy az új tagok olyanok legyenek (és úgy legyenek megválasztva), hogy az garantálja, hogy valódi ellensúlyai lesznek majd az új, tiszás többségnek. Mindenképp úgy kellene tehát alkotmánybírókat választani, hogy valóban érdemi beleszólása legyen abba az ellenzéknek is – azonban az AB teljes szanálása esetén logikus reakció lenne a Fidesz részéről, hogy bojkottálják az AB új tagokkal való feltöltését. Ha pedig emiatt végül a fideszes képviselők közreműködése nélkül választják meg az új alkotmánybírókat, akkor ők is mutogathatnak majd arra (csakúgy, ahogy az eddigi ellenzék teljes joggal mutogatott a mostani alkotmánybírókra), hogy ezek pártkatonák, akik a kormány érdekeit szolgálják.
2. Megszüntetni az Alkotmánybíróságot, felállítani egy másik testületet
Ez egy fokkal jobban lenne védhető EU-jogi és emberi jogi szempontból, de csak akkor, ha az új testület nem csupán egy új néven működő valami ugyanazokkal a hatáskörökkel, hanem ténylegesen más. (Emlékezetes, hogy Baka András is korábban pert nyert Strasbourgban a magyar állam ellen, amiért 2012-ben kirúgták a Legfelsőbb Bíróság éléről pusztán azért, mert a legfelsőbb bíróságot átnevezték Kúriára, és arra hivatkoztak, hogy az egy új szerv, aminek új elnök dukál.)
Például francia mintára létre lehetne hozni egy alkotmánytanácsot, ami csak a politikai jellegű alkotmányossági kérdésekkel foglalkozik, és az alapjogi bíráskodást ki lehetne szervezni mondjuk a Kúria egy külön tanácsának. Ennél egy fokkal enyhébb, szintén szervezeti alapú változtatás lenne, ha német mintára az AB-n belül két állandó tanácsot hoznának létre, csak úgy szerveznék ezeket, hogy egyikben vannak a fideszes bírók, másikban az újak, és a releváns ügyeket az új tanácsra bíznák. Na de hogy maradnak képben a fideszesek? A harmadik, szoft forgatókönyvben.
3. Visszaállítani a 70 éves korhatárt és így megszabadulni Polttól
A legvisszafogottabb megoldás ez lenne, azonban így továbbra is sok fideszes bíró maradna a testületben. Az Alkotmánybírókra a hetvenéves nyugdíjkorhatárt a Fidesz törölte el 2013-ban, amikor észrevették, hogy néhány általuk kinevezett, lojális alkotmánybíró nem férne bele a korhatárba. Ha a 70 éves korhatárt visszaállítanák, összesen négy, kizárólag a Fidesz által kinevezett alkotmánybírót lehetne nyugdíjazni, további egy alkotmánybírónak pedig amúgy is lejár a mandátuma novemberben. Így is azonban még maradna hat, csak fideszes szavazatokkal kinevezett alkotmánybíró és négy, akiket 2016-ban a Fidesz mellett az LMP is megszavazott. (Közülük Szabó Marcel már látványosan helyezkedik, hogy megőrizze a székét: már a választás előtt interjút adott a nemfideszes sajtónak, utána pedig valahogy kiszivárgott a sajtóba, hogy az egyik ülésen lemondásra szólította fel Polt Pétert, a testület elnökét).
A maradék öt helyre lehetne tehát csak újakat kinevezni. De legalább a nyugdíjazandók között lenne Polt Péter, korábbi legfőbb ügyész, aki a fideszes korrupció nagyvonalú kezelésével szerzett hírnevet magának.
Tehet-e csodákat az Európai Ügyészség?
Az elszámoltatásról egyelőre annyit lehet ugye tudni, hogy lesz egy Vagyonvisszaszerzési Hivatal, illetve, hogy az új kormány rögtön csatlakozni fog az Európai Ügyészséghez, ami az EU-ban megerősített együttműködésként lett felállítva. Ez azt jelenti, hogy nem kötelező hozzá csatlakozni, de ha egy ország csatlakozik, akkor az Európai Ügyészség vizsgálja ki az uniós pénzekkel kapcsolatos korrupciót. A résztvevő tagállamok delegálnak is ügyészeket az Európai Ügyészségbe, és azt is fontos látni, hogy mindez csak az ügyészségi kivizsgálást jelenti.
Maguk a büntetőeljárások már az adott tagállam szabályai alapján folynak, az adott tagállam rendes büntetőbíróságai előtt. Azaz, ha az Európai Ügyészség segítségével felelősségre vonnák mondjuk Mészáros Lőrincet vagy Tiborcz Istvánt, az ő bűnösségükről és büntetésükről a magyar bíróságok döntenének. (A vagyonvisszaszerzésre pedig a hatályos magyar büntetőjog is kínál megoldást a vagyonelkobzás mint mellékbüntetés formájában.)
Fontos részletkérdés, hogy az Európai Ügyészséghez nem csak a jövőre nézve, de visszamenőleg, 2021. június elsejei hatállyal is lehet csatlakozni
(ugyanis ekkor állt fel a szervezet) – az ilyen visszamenőleges hatályú csatlakozást választotta Lengyelország is, amikor 2024-ben a Tusk-kormány a csatlakozásról döntött. Ez sem azt jelenti, hogy a 2021 előtt ellopott EU-s pénzekre már biztosan keresztet vethetünk, hiszen elévülési időn belül azt a magyar ügyészség is vizsgálhatja és vádat emelhet. A vagyonvisszaszerzésnek inkább olyan praktikus akadályai látszanak, hogy amint az a sajtóban megjelent, az érintettek nagy tételben menekítik ki a vagyont az EU-n kívülre. Márpedig az elszámoltatás kérdésében nemcsak jogilag, de politikailag is kulcsfontosságú az időfaktor, hiszen a Fideszt elsöprő társadalmi felháborodást jórészt a pofátlan korrupció motiválta, úgyhogy az emberek e téren gyors eredményeket szeretnének látni – a társadalom bosszúszomját pedig nem szabad alábecsülni, ahogy azt a szimpózium egyik résztvevője bölcsen összefoglalta.
Érdemes azonban konstruktívan előre is tekintenünk, hiszen nemcsak a NER-ben ellopott százmilliárdokat (reálisan azok egy részét) kellene visszaszerezni, hanem közjogi reformokkal megteremteni végre egy működő, plurális demokrácia alapjait is. Ehhez pedig nemcsak NER-es, de NER előtti közjogi struktúrákhoz is hozzá kell nyúlni.
És itt jön képbe az én részem, a kétharmados jogalkotás, meg az, hogy szerintem mit kellene a sarkalatos törvényekkel csinálni. Röviden: megszüntetni, fenntartva néhány kivételt, de azt sem úgy, mint eddig.
Számoljunk le a kétharmaddal!
Ahogy a választás másnapján az elemzésünkben is írtam: sorozatban ötödször szerzett egyetlen párt kétharmadot a parlamentben (ezúttal ráadásul nem is akármilyen erőset), ami azt mutatja, hogy a jelen választási rendszerben a kétharmad az új norma. Ez eddig nagyrészt a győzteskompenzációnak volt köszönhető, az tudta a sima fideszes többségeket kétharmadosba átfordítani, de a Tisza Pártnak még enélkül is meglett volna a kétharmad a parlamentben.
Mindenesetre ahol az egypárti kétharmad a norma, ott komolyan felmerül a kérdés, hogy mi értelme a sarkalatos törvényeknek, azaz annak, hogy egyes törvényeket a sima parlamenti többség helyett kétharmaddal kell elfogadni és módosítani. (És persze ugyanígy felvetődik, hogy elegendő-e kétharmados többséghez kötni az alkotmányozást és az alkotmánymódosítást.) A sarkalatos törvényeket nem Orbánék találták ki, ők csak átnevezték. Korábban kétharmados törvényeknek hívták ezeket, és a rendszerváltáskor azért találták ki őket, mert a politikai erők közti bizalmatlanság közepette biztosítani akarták, hogy egyes fontos államszervezeti vagy alapjogi kérdéseket biztosan kompromisszumos alapon kelljen rendezni. Eredetileg mintegy húsz tárgykör volt kétharmados, például a jogalkotásról, az országgyűlési képviselők jogállásáról, vagy az Alkotmánybíróságról szóló törvény.
A 2010 után felállt rendszerben megtartották ezeket sarkalatos törvény néven, és még hozzápakoltak jó pár, alapvetően szakpolitikai jellegű törvényt is, így most már az adózás, a nyugdíjak, a bevándorlás és menekültjog terén is vannak csak kétharmaddal módosítható rendelkezések, vagy például kétharmaddal tervezték bebetonozni az egyetemeket fenntartó úgynevezett közérdekű vagyonkezelő alapítványokat is.
Az a kérdés, hogy ha egy pártnak kétharmada van, mi értelme ezt a rendszert fenntartani, már 2010-ben nyilvánvalóan felvetődött, és aztán a sorra következő választások és fejlemények mind megerősítették a sarkalatos törvények megtartásának politikai értelmét. A cél a kompromisszumkényszer helyett a kormányzat saját preferenciáinak bebetonozása lett, arra számítva, hogy egy sima többséggel bíró következő kormány ezeket majd nem tudja megváltoztatni.
Elég csak felidézni, hogy közvetlenül a választást megelőző évben mennyi hajmeresztő dolgot írtak sarkalatos törvénybe: például (igaz, egy trükkös kiskapuval) feljogosították a településeket, hogy meghatározzák, ki milyen feltételekkel költözhet be oda, vagy lehetővé tették a „külföldiügynök-gyanús” kettős állampolgárok magyar állampolgárságának felfüggesztését, ami jogilag teljesen nonszensz, hiszen állampolgárság vagy van, vagy nincs.
Csakhogy a következő kormány nem sima többséggel, hanem soha nem látott kétharmados parlamenti frakcióval fog felállni. Vagyis egyedül alkothat és megváltoztathat sarkalatos törvényeket, és ami még fontosabb: el is törölheti ezt a törvényi kategóriát. Pontosan ez utóbbit kellene csinálnia.
Igenis tanuljanak a politikusok kompromisszumot!
Az kétségtelen, hogy a magyar politikai elitre bőven ráférne a kompromisszumkészség fejlesztése. Az ötödik egypárti kétharmad után azonban végképp ideje belátni, hogy erre a kétharmados törvények alkalmatlanok. Kézenfekvő lenne persze azt mondani, hogy oké, akkor egyszerűen emeljük a kétharmados követelményt magasabbra, háromnegyedre vagy négyötödre. Azonban van egy ideálisabb megoldás, amivel két legyet lehetne ütni egy csapásra: arányosabbá tenni a választási rendszert, hogy már egy sima parlamenti többséghez is többpárti kompromisszum kelljen – ahogy az lenni szokott a legtöbb országban, ahol a koalíciós kormányzás az általános gyakorlat.
Azon túl, hogy a kezdeti nehézségek után egy ilyen felállás segíthetne az ellenségeskedést legalább részben konstruktivitássá alakítani a pártok között, a választók számára is lenne egy fontos hozadéka. Végre nem kényszerülnének taktikai okokból befogott orral szavazni, hanem szavazhatnának a kedvenc pártjukra, és így elindulhatnánk a valódi demokratikus pluralizmus felé is.
Akár lesz végül választójogi reform, akár nem, a kétharmados törvények garmadájának tehát egyik esetben sincs sok értelme. Viszont éppen azért, hogy a demokratikus berendezkedés alapjait megvédjük egy NER 2.0-tól, nagyon szűk körben kellenek kivételek. A sarkalatos törvényeket három tárgykörre lenne érdemes szűkíteni, és magát a „sarkalatosság” fogalmát is át kellene gondolni, pusztán a parlamenti szótöbbségen kívül egyéb, parlamenten kívüli plusz legitimációt is megkövetelve.
Dolgok, amikről döntsünk tényleg közösen!
1. Alkotmánybíróság
Ezt azért kellene sarkalatos tárgykörként megtartani, hogy elkerülhessük azt, ami az elmúlt tizenhat évben történt: hogy egyetlen politikai erő nem csupán kiüresíti az alkotmánybíróságot, de eszközként is használja fel a politikai agendája támogatására. Ha az Alkotmánybíróság tényleg rendesen működik, akkor indokolatlanná teszi, hogy húsz-harminc másik törvény is sarkalatos legyen, ugyanis elég lesz simán az alkotmányt betartatni. Ha nem lesz választójogi reform, úgy a kétharmadosnál szigorúbb parlamenti követelményt kellene előírni az alkotmánybírók választására és az AB működését szabályozó törvényre.
2. Választási törvény
Ideális esetben tehát arányosítani kellene a választási rendszert, és annak megakadályozása érdekében, hogy egyetlen politikai erő a saját képére formálhassa a választási rendszert (és tizenhat év kelljen hozzá, hogy ezt sikerüljön valahogy meghackelni), a választási törvény elfogadásához is plusz garanciákat kellene előírni. Ez esetben azonban nem feltétlenül csak a parlamenten belül, a képviselők számában kellene gondolkodni, de érdemes lenne közvetlenül a választópolgárokat is bevonni.
Hadd erősítsék meg népszavazáson például a választási jogszabályokat,
illetve azok jelentősebb módosításait, hiszen a népszuverenitás egyik kulcskérdése, hogy miként valósul meg a népképviselet. Nyilván ehhez alkotmányos szinten is szükségesek módosítások, hiszen jelenleg a választási törvényekről kifejezetten tilos népszavazást tartani, és az 50%-os érvényességi küszöb is eléggé irreális.
3. Önkormányzatok, decentralizáció
A Fidesz 2012-től kezdődően kiüresítette az önkormányzatok jogköreit, folyamatosan hatásköröket és forrásokat vont el tőlük. Vissza kell adni az önkormázatok jogköreit, és megelőzni, hogy később ismét erőteljes centralizáció áldozatául essenek. Ennek egy eszköze lehet például, hogy ezt a tárgykört is egyfajta minősített többséghez köthetnék, de nem vagy nemcsak a parlamentben, hanem meg lehetne követelni a konkrét tárgykörtől függően a helyi és/vagy megyei önkormányzatok valamekkora részének a hozzájárulását is az olyan törvényekhez, amelyek az önkormányzati autonómiát szűkítik. Tehát a különböző szintű, demokratikus legitimációval bíró önkormányzatok a rájuk vonatkozó jogalkotásnál kvázi parlamenti második kamaraként működhetnének, csak épp egy felsőház extra fenntartási költségei nélkül.
Mindez tehát az, ahogy azt a Magyarország iránt érdeklődő alkotmányjogászok elképzelik. A kérdés innentől az, hogy a politika ebből mit és hogyan valósít meg.
Köszönöm a figyelmet, találkozunk a hét második felében!
"simán leokéztak ordítóan alkotmányellenes jogalkotást." Egy elfogadott es kihirdetett törveny mindig alkotmanyos (különben nem lenne törveny), azaz nem lehet alkotmanyellenes. Akkor alkotmanyellenes, ha az AB azt kimondja rola -- mivel nem mondta, tehat alkotmanyos volt es maradt.
Nagyon hasznos! Tegyétek elérhetővé mindenkinek!